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湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鄂10行终84号
上诉人（原审被告）江陵县应急管理局（原江陵县安全生产监督管理局）。
被上诉人（原审原告）湖北三湖天星米业有限公司。
上诉人江陵县应急管理局因与被上诉人湖北三湖天星米业有限公司行政处罚一案，不服江陵县人民法院（2018）鄂1024行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审认定：2017年2月，原告因仓储输粮设备需改造，故将该改造事项交由潘德超完成。同年2月27日11时，潘德超与其所雇佣的黄某共同在原告车间做相关工作，黄某在做工时不幸身亡，经荆州市之一人民医院诊断，颈椎骨折是导致黄某死亡的原因。被告工作人员于2017年3月3日、3月7日分别前往原告向法定代表人党从松、潘德超二人 *** 了询问笔录，拍摄了三张照片。2017年5月8日，湖北三湖天星米业有限公司“227”一般伤害事故调查组 *** 出《湖北三湖天星米业有限公司“227”一般伤害事故调查报告》。2017年12月5日，被告 *** 了（江）安监罚告〔2017〕4号行政处罚告知书和（江）安监听告〔2017〕3号行政处罚听证告知书，并于2017年12月27日向原告送达，告知拟对原告处以30万元罚款的行政处罚。2017年12月29日，原告向被告陈述申辩。2018年2月14日，被告 *** 了（江）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书，决定给予原告处20万元的行政处罚，并于同日向原告进行了送达。后原告不服，向本院提起诉讼，要求判决撤销该处罚决定。
另认定，根据2019年3月16日公布的江陵县机构改革的实施意见，江陵县安全生产监督管理局不再保留，新组建成立江陵县应急管理局；2019年6月18日， *** 江陵县委机构编制委员会办公室给该局颁发了统一社会信用代码证书，负责人代居士为原江陵县安全质量监督管理局局长。
原审认为：根据原、被告双方的诉请和答辩，归纳本案的争议焦点是被告江陵县应急管理局于2018年2月14日作出的（江）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书的程序是否合法、内容是否合法。
关于涉案的行政处罚决定书的程序是否合法。1.根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十三条、第二十三条、第二十五条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条之一款、第三十八条之规定，结合被告提供的证据可知：（1）被告对原告作出的行政处罚一案，并没有立案审批等材料；（2）被告单位的行政执法人员于2017年3月3日开始 *** 询问笔录，这是被告最早介入案件的时间，即使按照此时间计算，应该在2017年3月8日前补办立案手续，最迟应该在2017年9月8日之前作出行政处罚决定，但是，被告作出（江）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定的时间是2018年2月14日，远远地超出了法定时间；（3）没有提供两名执法人员有效的行政执法证件；（4）被告单位的两名行政执法人员在2017年3月3日的询问笔录上，询问人和记录人均没有签名，在2017年3月7日的的询问笔录上，询问人没有签名（现在两份笔录上虽然有两个人的签名，但是系之一次庭审质证结束后，被告将证据拿回整理时补充签名后，于第二次庭审时提交），2017年12月29日的当事人陈述申辩笔录，只有一个承办人签名；（5）被告作出的20万元罚款，属于较大数额的罚款和较重的行政处罚，行政机关的负责人应该集体讨论，被告并没有依法集体讨论。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条、第四十三条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当先履行处罚告知义务，后履行听证告知义务，当事人要求听证的，听证结束后，行政机关才能够根据听证情况，依照该法第三十八条的规定，作出是否处罚、处罚多少的决定。（1）从上述法条的关系来看，处罚告知和听证告知是一个先后关系，以本案涉案的30万罚款为例，只有先行处罚告知，根据当事人陈述申辩的情况，才能初步确定处罚的数额；接着告知听证权利，最终根据第三十八条的规定，作出具体罚款数额的决定（当事人放弃听证的除外）。而被告却于2017年12月5日同时作出了（江）安监罚告〔2017〕4号行政处罚告知书和（江）安监听告〔2017〕3号行政处罚听证告知书，并于2017年12月27日同日送达。2017年12月29日，被告向原告的法定代表人党从松 *** 了陈述申辩笔录，党从松要求处罚20万元。据此，被告应该根据究竟是处罚20万元还是30万元的罚款数额向原告履行听证告知义务（而后 *** 的行政处罚决定书确定的数额也是20万元，该罚款数额是如何确定的，不得而知）。但是，被告于2017年12月5日 *** 的听证告知书上确定的数额却是和行政处罚告知书上确定的数额一致，即30万元罚款。所以，被告不仅违反了处罚告知和听证告知的法定程序（先后程序），而且听证告知书上确定的内容即罚款数额亦是错误的。（2）同时，原告是要求听证还是放弃听证？被告是否组织听证？从被告提供的证据来看，无从知晓。3.根据《生产安全事故报告和处理条例》第二十九条、第三十条、第三十二条之规定，从被告在法定时间内提供的《湖北三湖天星米业有限公司“227”一般伤害事故调查报告》可知，该报告于2017年5月8日 *** ，而事故发生的时间是2017年2月27日，故调查报告应当在2017年4月27日之前提交，而非2017年5月8日；且调查报告没有附有关证据材料，调查组成员亦没有在事故调查报告上签名。4.被告 *** 的（江）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书根据三组证据，确认原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第三十八条之一款的规定，故根据该法之一百零九条之一项的规定，决定给予原告处人民币20万元罚款的行政处罚。而该法第三十八条之一款规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”之一百零九条之一项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万以下的罚款；……。”可见，第三十八条之一款是属于该法第四章安全生产的监督管理方面的法条，而之一百零九条之一项是属于该法第六章法律责任方面关于发生生产安全事故后应该处罚的法条，很显然，法条的援引不恰当；即使按照被告认定原告违反了第三十八条之一款的规定，那么要给予原告处罚，亦应当引用该法第九十九条，该条规定：“生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款……。”所以，被告在对原告给予行政处罚决定时，适用法律错误。
综上，被告在对原告作出行政处罚决定时，程序错误。
关于涉案的行政处罚决定书的内容是否合法。被告在 *** 的（江）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书中采信的三组证据，系2份笔录、一份《227一般伤害事故调查报告》、3张现场照片。该调查报告在介绍原告厂房的基本情况中，在认定事故发生地的墙高、檐高、横杆高于墙顶等处的高度时，均以目测的“约3.5米、约6米、约2.2米”等数字作为依据，在庭审中，被告单位的工作人员在接受原告的询问时回答“高处作业的高度规定是2米，黄某焊接的高度是大约3.5米，依据是从照片直观来看，墙体旁有梯子，肯定不会低于2米的高度”，原告认为被告所述的高处作业，以及高度都是直观感受，没有直接的证据证明。该调查报告在介绍事故发生经过和应急处置情况中，阐述：“……将输送机顶立了放置在横杆上一段距离。此时装载机的铲斗为升起状态作为了输送机的支撑，装载机停放的位置为装载机前部离隔墙约1米。……完成将角钢焊接到墙顶的钢片上之后，在将横杆焊接到角钢上的过程中，可能是因为空间小便于操作，黄某对地面的潘德超提出将输送机再升高一点……。装载机一发动便开始向前行驶（潘德超未做出挂前进挡让车辆前行的操作），上方的铲斗撞向了黄某所在的位置。铲斗在向前的过程中，黄某被抵住受伤并掉落在稻谷仓库的谷堆上……。经诊断，颈椎骨折是导致黄某死亡的原因。”可见，依然还是“一段距离、约1米、可能”这些模棱两可的数据和词语。综上所述，被告单位的行政执法人员在接到报案赶到原告公司后，并没有对事故发生地的现场进行一个实地勘测，究竟事故发生地的高处作业的高度有多高？亦没有对相关的证据比如装载机等证据进行证据保全。对死者黄某的死因，没有提交专业权威机构出具的鉴定意见，从而无法确定是安全生产原因或者其他原因致使黄某死亡，且与其死亡有无法律上的因果关系？同时，被告作出的一般伤害事故的调查报告中，认定事故原因和性质时，造成人员伤亡事故的直接原因是以下三点：1.湖北三湖天星米业有限公司安排在焊接中用装载机作为输送机支撑存在安全隐患；2.没有为黄某搭设焊接作业平台；3.未督促黄某穿戴好安全防护用品。但是，该调查报告在报告中并没有提供相关的法律依据予以佐证。从被告提供的证据来看，该调查报告采信的事实仅凭被告的工作人员 *** 的两份程序上存在瑕疵的调查笔录（执法人员证件不齐全，系之一次庭审结束后补充签名；没有相应的执法证件）、拍摄的三张照片和目测、推断的数据、原因而形成。所以，导致了被告 *** 行政处罚决定书采信的证据事实不清，主要证据不足。
被告作为 *** 的职能部门，主管本辖区的安全生产和相关的政策法规工作，具有行政权和执法权。合法原则是行政法的首要原则，我国的合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守（法律优先）和依照法律授权活动（法律保留）两个方面，其中法律优先是消极意义上的合法行政，指的是行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定，不得违反行政法程序正当的原则，行政机关的规定和决定违法，就不能取得法律效力。本案被告在对原告作出20万元罚款的具体行政行为时，从前述法院对被告提供的相关证据的分析和认定可以看出，无论在程序方面、还是在事实方面，被告根据三组证据即证据一，询问笔录两份；证据二，《湖北三湖天星米业有限公司“227”一般伤害事故调查报告》；证据三，3张现场照片而作出的（江）安监罚〔2018〕3号行政处罚决定书，存在着认定的事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，故应依法撤销被告作出的行政处罚决定。综上所述，原告的诉讼请求成立，依法予以支持。本案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之一项、第二项、第三项的规定，判决如下：撤销被告江陵县应急管理局（原江陵县安全生产监督管理局）于2018年2月14日作出的（江）安监罚〔2018〕3号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告江陵县应急管理局负担。
上诉人江陵县应急管理局上诉称：一、一审法院认定上诉人作出的（江）安监罚〔2018〕3号《行政处罚决定书》程序违法，没有事实及法律依据。之一，上诉人在作出行政处罚决定之前，严格按照相关法律法规及规章的规定，履行了立案审批手续，作出行政处罚决定之前，也经过了负责人集体讨论。上诉人没有将相关立案审批材料及集体讨论记录作为证据提交，是因为上述行政行为不属于行政程序的合法性审查范围，因为这些行为属于行政机关内部的行政程序，不影响行政行为的对外效力。上诉人作出的行政处罚决定并没有超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的自违法行为发生之日起两年内应当作出行政处罚的期限，故一审法院认为上诉人没有在法定期限作出行政处罚决定是对法律的错误理解，上诉人的行为并不违法。上诉人在执法过程中，询问人和记录人均有有效的行政执法证件，且在执法过程中均出示了执法证，相关被询问人并没有在上诉人工作人员履行执法职能的过程中提出异议。相关询问笔录上即使没有记录人或者询问人的签名，但不影响行政相对人的权益，属于轻微程序瑕疵，依法可以补正。第二，上诉人行政处罚决定的作出充分保障了被上诉人的陈述和申辩权利，采纳了被上诉人的申辩理由，经过上诉人负责人集体讨论后，作出了给予被上诉人20万元的行政处罚界定。一审法院认为上诉人违反了处罚告知和听证告知的法定程序没有法律依据。第三，调查报告不属于本案行政程序的合法性审查范围，该调查报告是否在规定期限内作出，不影响整个行政处罚程序的合法性、完整性。二、上诉人作出（江）安监罚〔2018〕3号《行政处罚决定书》适用法律正确。三、上诉人作出（江）安监罚〔2018〕3号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。综上，请求二审法院撤销（2018）鄂1024行初8号行政判决并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人湖北三湖天星米业有限公司未提交书面的答辩意见。
二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为江陵县应急管理局（原江陵县安全生产监督管理局）作出的行政处罚决定是否合法，是否应当撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”从原江陵县安全生产监督管理局提交的证据来看，其告知了被处罚人拟处罚的事实、依据、告知了陈述、申辩、听证的权利，但没有提交涉案事故处罚的立案审批材料、行政机关负责人集体讨论行政处罚决定的材料，不符合《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条、第二十九条之规定，应由其承担举证不能的责任。从《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条来看，没有对告知当事人权利义务时间、申辩、陈述时间、听证的时间的具体规定，上诉人在同一天予以告知，并无不当，一审认定上诉人该程序违法的意见，本院不予支持。从一审查明的事实来看，上诉人处罚被上诉人，是因为被上诉人在生产经营过程中发生了安全生产事故，而被上诉人对事故的发生负有责任，应适用《中华人民共和国安全生产法》之一百零九条之一项之规定对被上诉人进行行政处罚，但上诉人同时适用该法第三十条之一款之规定不当。一审认为行政处罚决定适用法律不当，本院予以支持。从行政处罚决定书的内容上看，不仅包括行政处罚的种类、依据、履行方式和期限，还包括采取的行政处罚执行措施“到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款”，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条之一款、第五十一条之规定。本案中，被上诉人逾期不履行行政处罚决定的，上诉人可以采取到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款，但在行政处罚决定中一并予以规定，不符合法律规定。综上，上诉人作出的行政处罚决定适用法律不当、处罚内容不当，提交的证据不足以证明其行政处罚决定合法，故一审法院将其行政处罚决定予以撤销，并无不当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之一款之一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江陵县应急管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 欧阳庆
审 判 员 王 阳
审 判 员 孙开炎
二〇一九年十二月二十三日
法官助理 王文娟
书 记 员 王文娟（兼）
行政法的首要基本原则是 行政法遵循法定原则
